L'abolition des commissions scolaires

Normand Baillargeon, Jean-Pierre Proulx — 2012-09-02T21:06:29Z

La Coalition Avenir Québec (CAQ) de François Legault, qui a un fort vent électoral dans ses voiles politiques, a commencé à divulguer des éléments de son éventuel programme. En éducation comme ailleurs, l'approche est résolument comptable : la CAQ préconise par exemple qu'on évalue les enseignantes et enseignants afin de les rémunérer selon leurs performances – tout en reconnaissant qu'une infime minorité (5 %, dira Legault) pose problème et en taisant les bien connus dangers et effets contre-productifs de cette approche. La CAQ propose également, dans le but cette fois d'alléger les structures scolaires et d'augmenter les services directs aux élèves, « l'abolition des commissions scolaires (incluant les élections scolaires et les postes de commissaires) et des directions régionales ».

Cette proposition, radicale, a fait grand bruit. Mais pour les personnes peu familières avec les subtiles complexités organisationnelles du monde de l'éducation québécois (je me compte parmi elles), elle est bien difficile à évaluer sereinement. Pour y voir plus clair, j'ai donc souhaité interroger Jean-Pierre Proulx, qui est un éminent connaisseur de tout cela et qui, de surcroît, met de l'avant une proposition originale sur cette question. Je le remercie d'avoir, avec son habituelle générosité, accepté de se prêter à cet exercice.

À bâbord ! – Pour commencer, M. Proulx, que sont ces commissions scolaires et ces directions régionales que la CAQ veut abolir ? Quelles en sont les fonctions ?

Jean-Pierre Proulx – Commençons par les commissions scolaires (CS). On en compte 71 et elles sont principalement chargées d'organiser, dans le cadre des règlements édictés par le ministère (régimes pédagogiques, programmes d'études, notamment), les services éducatifs dans les écoles primaires et secondaires, dans les centres d'éducation des adultes et dans les centres de formation professionnelle des territoires qu'elles desservent. Ces services sont d'abord l'enseignement, bien entendu, mais on y retrouve aussi des services dits « complémentaires » (comme l'orientation, les services sociaux et de santé, l'orthophonie, l'orthopédagogie, etc.) et des services « particuliers » à certaines clientèles, comme les classes d'accueil pour les enfants immigrants. Les CS, enfin, sont démocratiques parce que les commissaires qui les dirigent sont élus au suffrage universel par l'ensemble des électeurs de leur territoire.

ÀB ! – Et les directions régionales ?

J.-P. P. – Il y en a 11, et pour aller à l'essentiel, disons qu'elles ont pour mission d'assurer la présence du ministère dans chaque région, en aidant notamment les CS dans leur travail et en offrant des services aux citoyens (par exemple d'information, de documentation, d'émission de relevés de notes). Elles procèdent aussi à l'analyse des demandes de permis et de brevets d'enseignement, gèrent les services de garde en milieu scolaire et divers autres programmes, notamment ceux pour les élèves handicapés ; elles s'occupent également des élections scolaires, de la scolarisation à domicile, de la publicité dans les écoles, etc. Et puis elles informent le ministère sur les contextes et les enjeux des régions et les problèmes qui peuvent y émerger : elles sont pour cela régulièrement appelées à donner des avis au cabinet du ministre.

ÀB ! – Le néophyte a du mal à évaluer la proposition de la CAQ. Même si on nous chante partout les vertus du « dégraissage », ce qui a peut-être contribué au vaste écho qu'on lui a fait, certaines des fonctions des CS et des directions régionales que vous décrivez semblent importantes et devoir être accomplies. Par ailleurs, il est vrai que l'idée de transférer des ressources directement aux élèves est séduisante. Pouvez-vous nous aider à y voir plus clair ?

J.-P. P. – Les CS offrent aux écoles divers services : des conseillers pédagogiques ; des services de gestion pédagogique, tels la confection informatisée des horaires, la compilation et l'impression des bulletins des élèves ; des services administratifs, tels la comptabilité budgétaire, la paie des employées, etc., et les services de transport des élèves. On peut imaginer, si on les abolit, que ces services seront régis par des « centres de service ». Mais ce faisant, on créerait une nouvelle structure, et la CAQ ne précise pas par qui seraient régis ces services. Sans doute pas par des élus, puisque ce serait recréer des CS. D'aucuns ont déjà parlé de « coopératives ». Mais qui seraient alors les coopérateurs ? Les écoles ? Qui représenteraient les écoles ? La CAQ a peut-être en tête une structure étatique analogue à celle des Centres de santé et de services sociaux (CSSS).

ÀB ! – Les CS exercent aussi des pouvoirs de gouvernance. Qu'en est-il sur ce plan de la proposition de la CAQ ?

J.-P. P. – Ces pouvoirs de gouvernance comprennent la planification stratégique générale, la planification du parc immobilier sur un territoire et son entretien, les mesures d'appui aux projets éducatifs des écoles et à la réussite des élèves, la planification de l'offre de formation des adultes et de la formation professionnelle en fonction des besoins diversifiés des milieux, le calendrier scolaire et de nombreuses autres tâches. À l'évidence, il ne serait pas souhaitable de créer deux structures distinctes, l'une pour la prestation des services aux écoles et l'autre pour l'exercice des pouvoirs de gouvernance. En effet, il y a des liens entre les deux types de fonctions et en doublant les structures, on complexifierait les choses et on augmenterait les coûts du système sans bénéfice réel. On peut envisager deux hypothèses. La première est de confier l'ensemble des pouvoirs aux commissions scolaires actuelles, mais en décentralisant au maximum les fonctions qui peuvent être mieux exercées par les établissements pour les rendre imputables de la qualité des services qu'ils rendent à la population. L'expérience des écoles privées démontre que l'on peut être autonome et efficace. Cela suppose de conférer aux écoles une véritable personnalité juridique et de mettre en place une structure administrative directement responsable à la population que dessert l'école. La deuxième est de transférer l'exercice de tous ces pouvoirs à de nouvelles « Agences régionales de l'éducation » sur le modèle des 18 Agences de la santé et des services sociaux. Les membres de leur conseil d'administration sont tous nommés par le ministre, et pour une large part sur présentation des organismes intéressés.

ÀB ! – Votre éclairage incite à une grande méfiance devant la simplicité apparente et manifestement trompeuse de la proposition de la CAQ. D'autant qu'une question de légitimité démocratique se profile ici. Or, vous avez avancé une proposition originale à ce sujet. Quelle est-elle ?

J.-P. P. – Mon point de départ est de constater une donnée structurelle majeure de la culture du milieu de l'éducation, à savoir son caractère apolitique. Les élections scolaires en fournissent un bon exemple. Les CS existent depuis 1841, mais ce n'est que depuis 1973 qu'on y élit les commissaires dans des élections au suffrage universel : avant, ils étaient soit nommés (par le conseil municipal et l'évêché), soit élus par les seuls propriétaires. Mais ces élections sont organisées sur le modèle des élections provinciales et fédérales, qui sont fondées sur le débat politique et par lesquelles les électeurs choisissent entre différentes visions qui leur sont proposées, alors qu'aux élections scolaires, il n'existe rien de tel. Les candidats se présentent en faisant valoir leurs qualités personnelles en tant qu'éventuels administrateurs. Ce qu'on a pu observer à chaque élection depuis 1973 se comprend alors fort bien : entre 65 % et 70 % des élus le sont par acclamation et là où se tiennent des élections, la participation au scrutin oscille entre 5 % et 15 %. J'estime qu'après bientôt quarante ans, le régime actuel a fait preuve de son inefficacité et qu'il est irréformable.

ÀB ! – Que mettre à sa place, alors ?

J.-P. P. – Je suggère de remplacer l'élection au suffrage universel par un collège électoral formé de personnes qui détiennent déjà un mandat public et qui ont un intérêt certain, voire un accès direct à l'éducation primaire et secondaire, à la formation des adultes ou à la formation professionnelle. C'est le cas des parents et professionnels de l'éducation, des membres des conseils d'établissement, des conseillers municipaux, des administrateurs des services sociaux et des cégeps. Toutes ces institutions participent, à un titre ou l'autre, à la mission de l'école ou partagent des missions communes avec elle. Ce système favoriserait donc un véritable dialogue politique. Au surplus, il serait infiniment plus économique que le régime actuel qui tourne à vide.

ÀB ! – Mais on renonce alors au suffrage universel.

J.-P. P. – Le suffrage universel constitue à n'en pas douter une valeur démocratique importante. Mais il est devenu dans le monde scolaire une institution purement symbolique. Le prix à payer pour conserver le statu quo est, à terme, la perte définitive de la crédibilité des commissions scolaires, qui est déjà largement entamée. Le projet de la CAQ tire pour une part son origine dans ce fait. Mais abolir les commissions scolaires pour ce seul motif serait une erreur politique, puisqu'il faudrait créer une autre institution pour remplir sa mission. À moins de tout centraliser au ministère de l'Éducation, ce qui soulève un autre et périlleux débat…

ÀB ! – Jean-Pierre Proulx, je vous remercie d'avoir partagé vos précieuses lumières et votre proposition originale avec nos lecteurs et lectrices.

J.-P. P. – Ce fut un plaisir.

Jean-Pierre Proulx a été journaliste au Devoir, s'occupant des questions religieuses et d'éducation, avant d'entamer une carrière de professeur en sciences de l'éducation à l'Université de Montréal en 1991.
Aujourd'hui retraité, Jean-Pierre Proulx connaît bien notre système d'éducation de l'intérieur, ayant occupé des postes au Conseil scolaire de Montréal et au ministère de l'Éducation dans les années 1970 et ayant été président du Conseil supérieur de l'éducation de 2002 à 2006. Il a reçu en 1994 le Prix d'excellence pour l'enseignement universitaire de sa Faculté et, en 2007, un doctorat honorifique en droit de l'University of Western Ontario.

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