Revue À bâbord !

La machine à écraser les droits sociaux

Hans Marotte, Carole Yerochewski — 2017-11-17T03:24:10Z

Au courant de 2016, le gouvernement Trudeau a modifié la réforme de l'assurance-chômage qu'avait mise en œuvre le gouvernement Harper. Mais il n'a pas touché au Tribunal de la sécurité sociale, lui aussi pensé par Harper au nom d'une simplification des procédures d'appel. Or, la machine créée par les conservateurs se révèle d'une redoutable efficacité pour décourager les chômeurs·euses de faire valoir leurs droits contre l'avis de la Commission (gouvernementale) pour l'assurance-emploi.

C'est en 2012 que le gouvernement Harper a glissé dans un projet de loi mammouth une réforme de l'assurance-emploi qui pénalisait fortement les travailleuses et travailleurs précaires et saisonniers. Elle introduisait une catégorisation des personnes au chômage auxquelles étaient imposées des obligations différentes en matière d'emploi convenable – la ou le prestataire dit fréquent devant accepter dès la 7e semaine de recherche d'emploi n'importe quel travail payé à 70% de son ancien salaire. Un peu partout au Canada, et en particulier au Québec, de vastes mobilisations avaient eu lieu contre « le saccage de l'assurance-chômage » qui visait à niveler par le bas le marché du travail.

À l'époque, pratiquement seuls les mouvements de défense des droits des chômeurs·euses se sont inquiétés d'une réforme concomitante concernant les procédures de révision et d'appel des décisions de la Commission pour l'assurance-emploi ; un organe normalement tripartite, qui comprend un·e représentant·e des travailleurs·euses, du patronat et du gouvernement, mais qui, tel que codifié, est dans les faits dirigé par le commissaire nommé par le gouvernement.

Renoncer avant même de faire appel

On sait aujourd'hui que les craintes au sujet de ce Tribunal de la sécurité sociale (TSS) étaient non seulement fondées, mais même timides par rapport à la réalité. Le nouveau système, qui remplace toutes les structures juridiques existantes pour faire valoir ses droits à l'une ou l'autre des mesures sociales gérées par le fédéral (assurance-emploi, régime des pensions et sécurité de la vieillesse), a réussi en deux ans – entre 2012-2013 et 2014-2015 – à faire chuter les demandes d'appel des chômeurs·euses de plus de 82% (de 19827 demandes à 3560) et à réduire de 74% les appels portés devant le juge-arbitre (de 1621 à 427 appels, dont 195 rejetés) [1].

Si les chômeurs·euses sont d'entrée de jeu découragés de faire valoir leurs droits, c'est parce que les démarches se sont tellement complexifiées et les délais tellement allongés que la plupart ne peuvent imaginer s'engouffrer dans ce long processus : au lieu de 50 jours, c'est, selon les données réunies par le Mouvement Action Chômage (MAC) [2] et le MASSE, entre 250 et 340 jours, voire plus d'un an, qui peuvent s'écouler entre le moment où la personne au chômage a connaissance d'une décision négative et celui où elle obtient une réponse en appel de la part du TSS ou du juge- arbitre. Pendant ce temps, le chômeur ou la chômeuse ne perçoit rien. Beaucoup renoncent d'emblée et se tournent vers le premier boulot qui se présente, même s'il procure parfois moins de 70% de l'ancien salaire.

Les données disponibles montrent d'ores et déjà que cette réforme des procédures de révision et d'appel « loin de favoriser l'accès à des prestations d'assurance-emploi » organise en fait « le non- recours aux droits et aux prestations [3] ». Ce phénomène s'est amplifié avec ce qu'on peut appeler l'« informalisation » de l'État : au lieu d'établir des règles à visée universelle limitant la marchandisation du travail, les États occidentaux participent depuis 30 ans à l'organisation du laisser-faire pour gérer les contradictions entre les nouvelles formes d'accumulation du capital et les anciennes régulations.

La juxtaposition des termes d'organisation et de laisser-faire peut paraître paradoxale quand on ne voit l'informalité que comme la marque d'un sous-développement associé aux pays du Sud, mais la notion de déréglementation ou de retrait de l'État utilisée au Nord fait oublier que le pouvoir d'État – c'est-à-dire sa violence légitime – est en fait approprié par une minorité politique pour être mis au service d'un projet néolibéral.

Une désorganisation planifiée

À ce titre, il est important de souligner, au moment où le gouvernement libéral fédéral bénéficie encore du glamour accompagnant Justin Trudeau, que le maintien du TSS n'a rien d'un détail : il s'avère être un moyen d'affaiblir les droits sociaux au moins aussi redoutable que la catégorisation des chômeurs·euses décidée par Stephen Harper (mais proposée déjà dans le rapport Axworthy remis en 1994 au premier ministre Jean Chrétien).

Il n'est d'ailleurs pas fortuit qu'à la même période où le TSS vient remplacer les anciens processus d'appel pour les trois programmes sociaux canadiens, le gouvernement Couillard décide de réunir en une seule entité, la CNESST, trois juridictions auparavant distinctes sur les normes du travail, l'équité salariale et la santé et sécurité au travail.

S'il s'agit de faciliter l'accès à des droits – et non de mettre en œuvre cette vieille lune néolibérale portée de tout temps par les lobbies patronaux de « simplifier », c'est-à-dire de défaire l'encadrement « ou d'informaliser les pratiques entrepreneuriales –, pourquoi continuer à confier à des juges des dossiers aussi différents qui réclament chacun une connaissance à la fois pragmatique et pointue ? Faut-il s'étonner que les décisions rendues notamment aux chômeurs·euses soient mal ficelées ? Et pourquoi ne pas réembaucher des agentes et agents administratifs ? Dans le cas de l'assurance-emploi, l'excessif allongement des délais et l'arbitraire des décisions sont en effet alimentés par les conditions dans lesquelles ces agent·e·s travaillent : ils et elles sont surchargés (au moins 2000 postes ont été supprimés depuis 2012), disposent d'un guide d'interprétation de la loi particulièrement fantaisiste et doivent atteindre des quotas de prestations à récupérer – une pratique qui ne date d'ailleurs pas de Harper, mais du gouvernement libéral de Jean Chrétien.

Le gouvernement de Justin Trudeau, qui nous a promis des « voies ensoleillées », comprendra-t-il que celles-ci passent notamment par la réinstauration d'un véritable système d'appel digne d'un pays comme le Canada ?

[1] Voir l'excellente brochure réalisée par le Mouvement autonome et solidaire des sans-emploi (MASSE). Le Tribunal de l'insécurité sociale, une atteinte aux droits et à l'accès à la justice ». Disponible en ligne : www.lemasse.org

[2] C. Yerochewski et H. Marotte, « L'informalisation du recours à la protection sociale au Canada : le cas des réformes de l'assurance-chômage et du nouveau Tribunal de la sécurité sociale », Lien social et Politiques, no 76, 2016. Disponible en ligne.

[3] M-H Arruda, S. Corriveau et M. Gallié, « La réforme de la Loi sur l'assurance-emploi : l'organisation du non-recours aux droits et aux prestations », MASSE et Service aux collectivités UQAM, octobre 2014.

Hans Marotte est conseiller syndical au Syndicat canadien de la fonction publique et anciennement du Mouvement Action Chômage de Montréal ; Carole Yerochewski est sociologue et chercheuse associée au GIREPS, Université de Montréal.

L'assurance-chômage au Canada

Hans Marotte — 2012-08-26T19:02:08Z

Depuis 1990, le régime d'assurance-chômage a subi des transformations radicales qui ont eu des conséquences significatives sur la vie de milliers de Canadiennes et Canadiens (multiplication par deux ou par trois des normes d'admissibilité, réduction de la durée des prestations, baisse du taux de prestations de 60 % à 55 %, abolition complète du droit aux prestations dans les cas d'inconduite ou de départ volontaire sans justification, durcissement significatif des mesures punitives, etc.).

Pour comprendre où en est rendu le régime d'assurance-chômage canadien aujourd'hui, dans lequel moins d'un chômeur sur deux est en mesure de recevoir des prestations, nous proposons un petit retour en arrière qui met l'accent sur les nombreux mensonges que nous ont lancés nos gouvernants au cours des 20 dernières années pour tenter de nous vendre leur salade indigeste.

1990 : l'État canadien ne reconnaît plus sa responsabilité en matière de chômage

Moins de deux ans après l'adoption de l'accord de libre-échange avec les États-Unis, le gouvernement fédéral se retire complètement du financement de la caisse d'assurance-chômage. À cet égard, il est bon de rappeler les arguments utilisés à l'époque par la ministre Barbara McDougall pour tenter de justifier ce retrait décrit comme « […] une mesure nécessaire à la lumière de la situation financière actuelle et qui tient compte du fait que l'État n'a pas les moyens de contribuer au financement du régime tant qu'il enregistre un déficit important et persistant. » [1]

Rappelons que le compte de l'assurance-chômage était excédentaire de 356 millions de dollars en 1988, de 1,1 milliard en 1989 et de 2,1 milliards en 1990 ! [2], bien loin du déficit évoqué par la ministre.

Ce choix politique, qui faisait en sorte d'harmoniser notre système avec celui de nos voisins du sud, s'appuyait plutôt sur la philosophie voulant que l'État se déresponsabilise du problème du chômage en laissant aux seuls travailleurs et employeurs le fardeau de financer la caisse d'assurance-chômage (voir l'encadré). Évidemment, ce choix entraînait comme conséquence directe une augmentation significative des taux de cotisations pour les travailleurs. Il fallait compenser le manque à gagner puisque la contribution de l'État dans les huit dernières années où celui-ci a cotisé au régime (1983 à 1990) était de 2,4 à 2,9 milliards de dollars par année [3]. Les travailleurs devaient cotiser davantage pour obtenir beaucoup moins en cas de chômage !

Le temps des récoltes

Dans un deuxième temps, après avoir sensiblement augmenté les taux de cotisation des employeurs et des travailleurs, après avoir réduit de façon significative l'accessibilité au régime, le gouvernement fédéral pouvait, dès 1995, commencer à récolter le fruit de son « dur » labeur. C'est en effet à compter de cette date que le compte d'assurance-chômage a recommencé à être excédentaire pour atteindre le sommet astronomique de 57 milliards de dollars accumulés à la fin de l'exercice financier 2007-2008.

Surplus virtuel s'il en est un, puisque cette somme titanesque, détournée illégitimement des fins pour lesquelles elle avait été prélevée, ne se retrouve plus dans aucun coffre du gouvernement. Pourtant, on a tenté pendant plusieurs années à Ottawa de nous faire croire qu'il était hors de question de piger dans cette caisse.
En effet, lors de l'application de la réforme du régime de 1996, les ministres Axworthy et Young ont prétendu que les surplus de la caisse devaient bénéficier aux travailleurs qui y ont cotisé. Doug Young a même déjà dit que « son gouvernement n'a ni de près ni de loin la main dans la “boîte à biscuits” […] que ni le gouvernement ni quelque société que ce soit ne prenne quoi que ce soit des surplus de la caisse de l'assurance-chômage [4]. »

Par la suite, divers représentants du gouvernement Chrétien ont finalement avoué que ce qu'ils avaient dit relativement à l'utilisation de ces surplus n'était pas vrai [5], le premier ministre affirmant même qu'« il n'y a pas de surplus. Il n'y a pas de caisse de côté où il y a de l'argent dedans. C'est une question de comptabilité [6]. »

Après le déficit, la dette

Depuis 1995, le gouvernement du Canada a volé aux travailleurs et travailleuses du Canada plus de 57 milliards de dollars. Cela sans compter les milliards de dollars détournés de la caisse à des fins de formation et de subvention. Le but de la Loi sur l'assurance-emploi (assurance-chômage avant 1997) a toujours été de compenser les travailleurs lors d'une perte d'emploi. Il est inacceptable que l'État ait utilisé cet argent pour d'autres fins.

L'argent de la caisse a donc grassement servi à combler le déficit du Canada ainsi qu'à payer une part significative de la dette du pays. Ce détournement a malheureusement été « légalisé » par la Cour suprême du Canada en décembre 2008 [7].

Aujourd'hui et demain…

Depuis l'arrivée au pouvoir du gouvernement conservateur de Stephen Harper, le mot d'ordre récité comme un mantra est condensé dans la formule : projet pilote ! Après avoir obtenu l'imprimatur de la Cour suprême concernant l'utilisation des surplus de la caisse, le gouvernement se contente de mettre en place des projets pilotes qui répondent aux impératifs du marché et de la conjoncture. On constate ainsi que le gouvernement vote des modifications temporaires qui ciblent une infime partie des travailleurs et qui s'inscrivent dans une logique de clientélisme politique à courte vue.

À la lumière de la dernière campagne électorale, dans laquelle la question du régime d'assurance-chômage n'a pas véritablement été à l'avant-plan, et de l'arrivée d'un gouvernement conservateur majoritaire, il faut reconnaître que les perspectives d'avenir ne sont pas roses. La clé d'un rétablissement d'un régime d'assurance-chômage digne de ce nom réside probablement dans un retour aux luttes qui ont mené à la création du régime lors de la grande crise des années 1930 :

« L'affrontement entre l'État et les sans-emploi allait culminer en 1935 avec l'organisation de la grande Marche des chômeurs sur Ottawa, marche dont la principale revendication était l'établissement de conditions de vie dignes pour les sans-emploi, entre autres via l'instauration d'un programme d'assurance-chômage. Cette Marche fut réprimée par le fédéral à Régina mais son impact politique allait ébranler le pouvoir, car le gouvernement Bennett tomba et, en 1940, une première loi sur l'assurance-chômage était promulguée. Malgré une répression féroce, la lutte avait payé [8]. »

Comme le signale cet article « […] bien des points communs nous rattachent à cet épisode historique : chômage important et de longue durée, indifférence ou négligence des États dans le domaine social, prolifération de soupes populaires et d'organismes de charité pour pallier aux carences gouvernementales, etc. »

Nous pourrions aujourd'hui ajouter à cette énumération l'avènement de la crise de 2008 qui a encore fait sentir ses effets pas plus tard qu'au mois d'août dernier. Il ne faut donc pas craindre de puiser dans les enseignements des luttes du passé pour articuler notre pensée et nos stratégies.

Une histoire de cas parmi d'autres : La responsabilité absolue du chômeur

Monsieur St-Pierre demeure au Nouveau-Brunswick avec sa femme et leurs deux jeunes enfants. Il travaille dans le domaine de la construction. Le travail est plutôt rare dans sa région. Après plusieurs recherches d'emploi infructueuses, il réussit à trouver du travail dans son domaine. Il obtient donc un contrat d'un mois dans la région de Boston pendant le mois de juin 2001. Immédiatement après, il se fait offrir un contrat de cinq mois, mais cette fois-ci dans la province de l'Alberta. Voulant travailler et faire vivre sa famille, il décide d'accepter cette offre.

Après un mois de travail à Boston loin de sa famille, il part donc pour l'Alberta pour honorer son contrat. Voici un extrait de sa déclaration à l'agent de chômage qui explique sa situation : « Avant de me rendre en Alberta, j'ai dû passer plusieurs semaines à Boston pour mon travail. Compte tenu de la nature de mon travail dans le domaine de la construction et du manque d'emploi dans ma région de résidence, je dois souvent m'absenter pour de longues périodes. C'est très difficile pour ma famille. La raison pour laquelle j'ai dû quitter mon emploi en Alberta était pour des raisons familiales. Mon épouse était en dépression et elle ainsi que mes deux enfants avaient besoin de moi à la maison. Mon épouse m'avait même dit qu'elle demanderait le divorce si je ne revenais pas. »

Voici comment la Commission de l'assurance-emploi (le chômage) justifie son refus de lui accorder des prestations d'assurance-emploi : « Le prestataire n'a pas démontré que son départ était la seule solution raisonnable. À l'étude de toute la preuve, une solution raisonnable au départ aurait été de conserver son emploi jusqu'à la fin puisqu'il devait se terminer vers la fin octobre. » Cet exemple n'est malheureusement pas un cas isolé. Il représente la tendance lourde en ce qui concerne le traitement des questions de départ volontaire. Depuis 1993, pour recevoir des prestations de chômage à la suite d'un départ volontaire, une personne doit démontrer que son départ constituait « la seule solution raisonnable ». Le coup de grâce fut donné par le gouvernement conservateur de Brian Mulroney qui, sous les bons conseils d'organismes internationaux comme l'OCDE, décida que toute personne qui quitte son emploi sans démontrer que ce départ était la seule solution raisonnable ne pouvait recevoir de prestations. Non seulement on impose la « peine capitale » (c'est-à-dire : aucune prestation) mais, de surcroît, il n'existe plus aucune gradation dans le type de « sanction » imposé au vilain travailleur qui laisse tomber son employeur !

Le Mouvement Action Chômage de Montréal (le MAC) constate dans le cadre de son action que la grande majorité des personnes qui décident de quitter volontairement un emploi le font pour de bonnes raisons. Malheureusement, une bonne raison n'est souvent pas suffisante pour obtenir le droit aux prestations. Il faut toujours se rappeler qu'on doit démontrer que le départ était la seule solution raisonnable et qu'il n'existait aucune autre alternative.

[1] Ministère des Finances, Documents budgétaires, 27 avril 1989, p. 30.

[2] Georges Campeau, De l'assurance-chômage à l'assurance-emploi, Boréal, 2001, Tableau 2, p. 227.

[3] Idem.

[4] The Globe and Mail, 9 avril 1996, traduction du MAC de Montréal.

[5] Voir La Presse : « Massé admet candidement que le surplus de l'assurance-emploi sert à diminuer le déficit », 22 février 1997.

[6] 6. La Presse, 27 septembre 1998.

[7] Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), 2008 CSC 68 ; [2008] 3 R.C.S. 511 (11 décembre 2008).

[8] Christian Brouillard, « Les 70 ans de la grande marche des chômeurs sur Ottawa », À bâbord !, no. 10, Été 2005.