Revue À bâbord !

La taxe foncière a fait son temps

Ève-Lyne Couturier — 2023-04-24T18:56:02Z

Pour penser la ville de demain, il faut également penser son mode de financement. Or, la fiscalité municipale se limite essentiellement à la taxe foncière, qui n'est pas adaptée aux défis d'aujourd'hui et de demain. Un débat politique fiscal est de mise.

Vivre en société, c'est apprendre à vivre ensemble. Pour y arriver, nous avons créé des institutions qui permettent de construire et de maintenir des infrastructures collectives et des services publics. Cela demande des ressources financières à investir « aux bonnes places ». Si le choix de ces « bonnes places » est hautement politique, on oublie parfois que le choix de la manière dont on perçoit ces sommes l'est tout autant. Et encore, les débats tournent généralement plus autour du niveau de la perception (par exemple, le taux de taxation ou les paliers d'imposition) que de sa nature. C'est aussi le cas en ce qui concerne la fiscalité municipale.

Il faut dire que la fiscalité municipale opère dans un carcan beaucoup plus contraignant que ce qu'on voit au fédéral ou au provincial. Ces deux paliers de gouvernement peuvent en effet créer de nouvelles taxes ou revoir complètement leurs tables d'imposition. Les municipalités, en revanche, ne sont que des « créatures des provinces », c'est-à-dire qu'elles n'ont pas d'existence constitutionnelle et dépendent des provinces pour déterminer leurs pouvoirs et leurs responsabilités. Au Québec, tout comme dans les pays anglo-saxons, le financement des municipalités repose certes sur une part importante de transferts des paliers supérieurs, mais il dépend principalement des taxes foncières. Ainsi, pour remplir leurs coffres, ce sont les bâtiments et les terrains que taxent par les municipalités, plutôt que les biens, les services, les revenus ou les profits.

D'où vient la taxe foncière ?

Il s'agit de l'une des plus anciennes formes de fiscalité, qui remonterait à plus de 6 000 ans avant notre ère. Bien avant que l'on remplisse des déclarations de revenus, c'était par le territoire possédé et ce qui était bâti dessus que l'on calculait la richesse d'une personne. Les taxes foncières avaient plusieurs avantages. D'abord, il était impossible de cacher la base de taxation : on ne peut cacher sous le tapis une maison ou un champ cultivé. Ensuite, il existe un lien fort entre la présence sur le territoire et les dépenses des gouvernements locaux.

Bien que cette méthode ait été efficace pendant de nombreuses années, voire pendant des siècles, le capitalisme a changé quelque peu la donne : si les plus nantis sont encore ceux qui détiennent le plus de patrimoine, la richesse passe également par la consommation et le revenu de travail. Lors de la Grande Dépression par exemple, plusieurs familles avaient encore accès à leur maison, mais n'avaient plus d'autres ressources. Il devenait alors difficile de remplir les coffres de l'État ou des municipalités en utilisant principalement la taxe foncière. Cette forme fiscale fut ainsi réduite à travers les années, compensée par les taxes sur les biens et les services (donc sur la consommation) et par l'impôt sur le revenu. Mais cette diversification s'est essentiellement effectuée aux niveaux provincial et fédéral. Au municipal, la taxe foncière est demeurée la principale forme de fiscalité.

Les limites de la taxe foncière

Les indicateurs que l'on choisit d'utiliser pour analyser une situation tendent à créer une distorsion, à transformer la réalité observée. Par exemple, si votre employeur veut s'assurer de votre productivité en vous demandant de longues journées de travail, vous pourriez choisir de rester plus tard au bureau, même si vous constatez que vous n'êtes plus efficace. C'est aussi une critique qui est faite au PIB, qui calcule la valeur marchande de la production sans prendre en considération ses externalités ni la production de biens et de services gratuits : il peut donc encourager la destruction de l'environnement au nom du profit, ou encore la marchandisation croissante de nos activités.

On peut voir la même tendance dans le financement municipal. La taxe foncière est un mode de financement sur lequel les villes ont un peu de contrôle puisqu'elles peuvent en déterminer le taux en plus d'encourager le développement immobilier. Ainsi, puisque la taxe foncière est la plus importante source de revenus des municipalités et la seule sur laquelle elles peuvent agir concrètement, cela mène parfois à des prises de décisions qui vont à l'encontre du bien commun, notamment dans un contexte de crise climatique. Par exemple, devant le choix de préserver des milieux naturels ou de développer de nouveaux quartiers, la solution rentable à court terme pour une ville pourrait être d'agrandir le bassin sur lequel appliquer des taxes foncières, bien que cela veuille dire miner la résilience du territoire. En effet, construire sur des milieux humides, sur les rives d'un cours d'eau ou sur d'anciennes forêts matures augmente les risques d'inondations et de glissements de terrain tout en menaçant la biodiversité. La préséance de la taxe foncière dans la fiscalité municipale favorise l'étalement urbain ou le développement de condos de luxe plutôt que la densification ou la création de logements abordables.

En d'autres mots, lier le financement des villes aux seules taxes foncières influence l'orientation politique des élu·e·s en encourageant un urbanisme qui va à l'encontre de l'environnement et de la justice sociale.

Faire autrement ?

Il existe d'autres modèles de fiscalité municipale. Par exemple, en Allemagne, dans les pays du nord de l'Europe et au Japon, c'est l'impôt sur le revenu qui finance principalement les gouvernements locaux. En revanche, leurs responsabilités sont beaucoup plus importantes que ce que l'on peut voir au Québec ou au Canada. En Allemagne, les services de garde, le soin des aîné·e·s et le logement social sont gérés localement. En Suède, l'éducation est du ressort des municipalités. Le recours à l'impôt sur le revenu, combiné à une forme de péréquation, permet donc une bonne base de financement stable et récurrent pour des services essentiels et universels garantis par les villes.

Est-ce que le Québec devrait suivre cette voie ? Chose certaine, il serait intéressant de revoir le dosage fiscal des municipalités afin de se défaire du carcan des taxes foncières et de réduire ses effets pervers. En choisissant un modèle mixte qui utilise à la fois une part de taxe foncière, une part d'impôt sur le revenu, mais également une part de taxes sur les biens et les services, les villes auraient ainsi une plus grande marge de manœuvre pour choisir comment se développer et pour répondre aux besoins tant du territoire que de ceux et celles qui l'occupent. Elles pourraient ainsi faire croître leurs revenus à mesure que croît l'économie, tout en gardant la stabilité propre aux taxes foncières.

Bien entendu, une telle transformation de la fiscalité municipale doit s'accompagner d'une réflexion sur le partage équitable des ressources à l'échelle du Québec pour éviter que les municipalités déjà plus nanties n'accaparent la part du lion en matière de ressources et, donc, de capacité d'agir.

Finalement, afin d'être conséquent avec l'urgence climatique, ce nouveau pacte fiscal doit aller de pair avec un cadre environnemental qui balise les orientations municipales. Il est révolu le temps où ces considérations pouvaient être de second plan. Nos étés sont déjà plus chauds, les feux de forêt plus dévastateurs, les sécheresses plus fréquentes, les événements climatiques extrêmes plus nombreux. Les villes peuvent agir, à leur échelle, pour créer les infrastructures nécessaires à une vie plus sobre en carbone. Notamment, on ne peut plus cautionner l'étalement urbain ou la place centrale qu'occupent les voitures, même électriques, dans nos milieux de vie. Puisque le financement des villes ne serait plus lié au développement immobilier tous azimuts ou à l'étalement urbain à tout prix, ce changement de cap incontournable serait plus facile à prendre.

Eve-Lyne Couturier est chercheure à l'Institut de recherche et d'informations socioéconomiques (IRIS).

Illustration : Christian de Massy, alias Cveta ou Shrü

Think tanks... usine à idéologie ?

Ève-Lyne Couturier — 2012-02-28T02:53:25Z

Les classes dominantes ne maintiennent pas leur position simplement par inertie. Il suffit d'ouvrir le journal, la télévision ou la radio, pour constater l'omniprésence des arguments justifiant l'ordre social tel qu'il est maintenant. À force de les entendre répétés par les médias, les commentateurs et les responsables institutionnels tant publics que privés, on finit par les intégrer. Pourtant, ce ne sont pas les élites elles-mêmes qui diffusent le message. Il est plutôt véhiculé par différents think tanks, véritables incubateurs d'idéologie.

Bien que la droite libérale, à la défense du capitalisme et de l'entreprise privée, soit toujours le courant qui domine dans les médias, de plus en plus de commentateurs vont encore plus loin. On cherche ainsi à restructurer l'ensemble des relations humaines et sociales dans une optique libérale. Différente de la droite morale, souvent associée au conservatisme religieux, il s'agit plutôt d'une droite libertarienne pour laquelle tout s'évalue à l'aune du marché, pour qui la valeur suprême est la liberté individuelle des agents économiques. On peut voir dans ce courant tant le Tea Party états-unien, le Parti conservateur fédéral que le Réseau Liberté Québec. Dans les trois cas, on nous propose une société sublimée au profit de l'individu isolé, responsable de sa condition et de ses choix. La rationalité du marché peut ensuite être utilisée avec profit dans toutes les sphères d'analyse. Exemplifiant ceci, l'Institut économique de Montréal (IEDM) a publié en février 2008 une note sur le « marché des relations amoureuses » qui se concluait ainsi : « La rationalité économique est fondamentalement humaine. Elle ne peut être dissociée de l'être humain parce qu'elle est au cœur de celui-ci [1]. »

[1] Mathieu Laberge, Existe-t-il un marché des relations amoureuses ?, Notes économiques, IEDM, février 2008, p. 4.

Think tanks... indépendants ?

Ève-Lyne Couturier — 2012-02-28T02:50:45Z

Les liens entre les think tanks de droite et l'entreprise privée ne sont plus à faire. En 2007, À bâbord ! a publié un article de Benoît Perron où on énumérait les postes clés détenus par certains administrateurs de think thanks influents. Les institutions financières y sont particulièrement bien représentées, tout comme les grands empires médiatiques. En étudiant la composition des différents conseils d'administration, bureaux des gouverneurs et listes des chercheures associées de ces groupes de réflexion, on comprend aisément la présence de leurs idées à la radio, à la télévision et dans les journaux.

Nous nous attarderons ici aux liens entre ces groupes et l'État. Bien qu'ils ne soient pas financés par des subventions gouvernementales, plusieurs des membres actifs des think tanks possèdent un lien très fort avec les structures étatiques. Par exemple, le Fraser Institute compte dans ses Senior Fellows Preston Manning, le fondateur du Reform Party, Ralph Klein, l'ancien premier ministre de l'Alberta ainsi que Michael Harris, le premier ministre ontarien connu pour ses réformes sociales brutales. À l'IEDM, le bureau des gouverneurs comprend Bernard Lord, ancien premier ministre du Nouveau-Brunswick et Donald Johnson qui a été ministre à plusieurs reprises dans le gouvernement libéral fédéral entre 1978 et 1984. Leur coordonnatrice aux communications a été recherchiste pour l'ADQ ainsi que responsable des communications de ce parti pour la région de Montréal lors des deux dernières élections générales. Il est intéressant de noter également que Michel Kelly-Gagnon, ancien président du conseil du patronat et maintenant PDG de l'IEDM, a été nommé par le gouvernement conservateur sur le conseil d'administration de la Fondation canadienne pour l'innovation.

Le cabinet des horreurs budgétaires

Ève-Lyne Couturier, Pierre-Antoine Harvey — 2010-07-09T18:39:44Z

Une fiscalité équitable est le meilleur moyen de financer les services publics. Pour le moment, le gouvernement Charest a tout faux dans ce domaine. Plutôt que d'y aller avec des propositions audacieuses, on se contente de ressasser de vieilles peurs et de reprendre un discours trop entendu depuis le manifeste des Lucides. Il existe pourtant de nombreuses solutions pour renflouer les coffres de l'État, sans que cela ne se fasse aux dépens de la majorité de la population.

Pour imposer une réforme à la population, rien de mieux qu'attiser la peur et lancer de la poudre aux yeux. En alliant un grand déploiement d'experts et une exhibition d'effrayantes statistiques dénaturées, la consultation sur les finances publiques lancée en novembre 2009 par le ministre Bachand ressemble à un cabinet des horreurs. Qu'il y ait nécessité d'augmenter les revenus de l'État : soit ! Par contre, il nous apparaît inutile d'agiter les menaces, de brandir l'urgence ou d'appeler aux fatalités afin de limiter le débat.

Le déficit de qui ?

La marge de manœuvre du Québec est étroite !, ne cesse-t-on de répéter. Bien sûr, le Québec est en déficit ; nous traversons une récession. Or, le déficit ne représentera que 1,3 % du PIB alors qu'au fédéral il sera de 3,5 %, de 4,4 % en Ontario et de plus de 9 % aux États-Unis. Du côté des dépenses, celles du Québec ont augmenté au rythme spartiate de 4,6 % par année depuis 2003 alors que dans le reste du Canada, elles gonflaient en moyenne de plus de 6,5 % annuellement. La retenue budgétaire du Québec s'est payée au prix d'une contraction du nombre d'employées dans la fonction publique et d'une précarisation des emplois dans l'éducation, la santé et les services sociaux [1].

Pour expliquer les déficits à venir, il faut surtout regarder du côté des baisses d'impôts récentes. Le gouvernement du Québec admet lui-même être responsable de plus de la moitié de son manque à gagner pour l'année 2009-2010. Près de 2,5 milliards $ sur les 4,7 milliards de déficit s'expliquent par les différents cadeaux fiscaux offerts aux particuliers et aux entreprises depuis 2003.

Selon les experts du rapport Le Québec face à ses défis, engagés par le gouvernement québécois pour donner leur avis sur les finances publiques, on ne peut imposer davantage les Québécois. Le Québec serait déjà à ce chapitre en tête en Amérique du Nord et au-dessus de la moyenne des pays du G7. Pourtant, l'un de ces experts, le fiscaliste Luc Godbout, rappelait dans une étude de 2008 l'importance de considérer à la fois les prélèvements fiscaux et les transferts reçus : « […] en tenant compte de la charge fiscale nette qui comprend les impôts sur le revenu, les cotisations payées et les prestations reçues, il est possible de constater que la charge fiscale nette au Québec en regard des pays du G7 n'était pas plus élevée qu'ailleurs, bien au contraire. En effet, en 2006, les 11 cas analysés positionnaient favorablement les résultats du Québec [2]. »

Ces chiffres, déjà avantageux, ne tiennent compte que des transferts fiscaux (crédit impôts TPS-TVQ et prestations fiscales pour enfant) et laissent en dehors de l'équation les services publics particuliers dont bénéficient les Québécoises (garderies à 7 $, assurance médicament, tarifs d'électricité accessibles, subventions à la R&D pour les entreprises). Notre fort taux de contribution fiscale et de services publics nous permet cependant de côtoyer un club très sélect constitué du Danemark, de la Suède, de la Belgique, de la Norvège et de la Finlande. Le sens de la comparaison est une question de choix politiques.

Un Québec surendetté

La dette du Québec augmente, gonflée par les investissements en infrastructures liés au plan de relance. D'ici la reprise, prévue fin 2010, elle passera de 42 à 46 % du PIB nous plaçant effectivement au sommet des provinces canadiennes. Par contre, la panique n'est aucunement justifiée si on se compare avec les autres pays industrialisés. En utilisant la dette nette et les calculs de l'OCDE, on constate que le Québec se situe assez près de la moyenne des pays de l'OCDE (32,8 % contre 41,7 % de la dette nette sur le PIB). Le problème mérite discussion, mais rien de justifie l'imposition d'urgence de solutions indésirables.

L'impôt des sociétés serait lui aussi intouchable parce que, selon les experts, nous n'aurions pas « de marge de manœuvre par rapport au reste de l'Amérique du Nord, pour ce qui est des impôts des sociétés » [3]. Pourtant, c'est Investissement Québec qui se vante sur son site Internet qu'au Québec, « le taux d'impôt des sociétés s'établit à 30,9 % [27 % en 2009 [4]] : un des taux les plus bas en Amérique du Nord » [5]. KPMG, une des plus importantes firmes de consultants en fiscalité, classe Montréal au 8e rang sur 35 villes internationales en terme de compétitivité du régime fiscal pour les entreprises en 2008. Le gouvernement a renoncé à près de 2 milliards de revenus en éliminant la taxe sur le capital afin « d'encourager les investissements ». Québec accorde ainsi à l'ensemble des entreprises le congé de taxe qui, auparavant, était réservé, par l'entremise d'un crédit de taxe, uniquement à celles qui investissaient.

La hausse des tarifs d'électricité semble en bonne voie d'être imposée dans l'urgence. Cette mesure, qu'on dit équitable et favorable à l'environnement, ne se révèle après étude qu'une simple stratégie de marchandisation d'un service public. En plus d'avoir peu d'impact sur l'économie d'énergie, une augmentation uniforme du tarif du bloc patrimoniale, viendrait gruger dans le budget disponible des familles de la classe moyenne et moins nanties, une part de 2 à 3 fois plus grande que chez leurs concitoyens les plus riches.

Des solutions équitables pour financer nos services publics

Loin d'être limitées, comme on aimerait nous le laisser croire, les options du gouvernement pour aller chercher l'argent qui manque sont multiples. Avant même d'examiner une nouvelle augmentation de l'imposition des entreprises, des efforts immédiats doivent être faits afin de s'assurer que la moitié des entreprises qui ne payent actuellement aucun impôt soient mises à contribution. Le gouvernement pourrait imposer de véritables redevances sur nos ressources naturelles dont la demande explose avec la croissance asiatique (eau, mines et forêt). Du côté des particuliers, avant d'appliquer des mesures régressives comme l'augmentation des taxes ou des tarifs, il semble équitable d'aller récupérer une part de la contribution des mieux nantis. Ces derniers ont vu leur taux d'imposition tomber de 30 % à 21 % depuis la fin des années 1990. L'ajout d'un 4e palier d'imposition plus élevée pour les revenus dépassant 110 000 $ viendrait facilement rééquilibrer cette situation.

* * *

L'objectif du gouvernement dans cette réforme imposée dans l'urgence et la crise est double : on continue le remplacement de notre système d'imposition progressif et universel par un ensemble de ponctions (taxes et tarifs) qui ciblent les « usagers », peu importe leurs moyens. Et, au nom de la fausse urgence de l'endettement, on tente d'occulter les autres objectifs d'un régime fiscal que sont le partage de la richesse et le développement social et économique durable du Québec. Face à la peur, nous devons répondre par la raison, car elle est bien souvent l'alliée de l'espoir.

[1] Conseil du Trésor Québec, 2009, L'effectif de la fonction publique du Québec 2007-2008.
Analyse comparative des cinq dernières années. http://www.tresor.gouv.qc.ca/ressources-humaines/effectif-des-secteurs-public-et-parapublic/effectif-de-la-fonction-publique/ , p. 10. Conseil du Trésor du Québec, 2009. ÉVOLUTION DE L'EFFECTIF EN ÉQUIVALENT TEMPS COMPLET (É.T.C.) Par statut d'emploi et secteur. http://www.tresor.gouv.qc.ca/ressources-humaines/

[2] Godbout, L. et S. St-Cerny, 2008, La charge fiscale nette des particuliers au Québec et dans les pays du G7. https://acpcol01.usherbrooke.ca/prod/recherche/chairefisc.nsf/alldoc/87F3EF2AC63EAD508525727A001D0DF2?OpenDocument. p. 22.

[3] Comité consultatif sur l'économie et les finances publiques, 2009, Le Québec face à ses défis, p. 2

[4] Deloitte, 2009, Taux d'imposition des entreprises 2005-2009, http://www.deloitte.com/assets/Dcom-Canada/Local%20Assets/Documents/Tax/FR/ca_fr_fiscalite_Taux-impot-des-societes_Juin09%20.pdf
KPMG, 2009, KPMG's Corporate and Indirect Tax Rate Survey 2009, p. 12. http://www.kpmg.ca/en/news/documents/KPMG_CorporateIndirectTaxRateSurvey_Accessible5final.pdf

[5] Investissement Québec : http://www.investquebec.com/fr/index.aspx?page=332

Pierre-Antoine Harvey et Ève-Lyne Couturier

Institut de recherche et d'informations socioéconomiques (IRIS)